《收费公路管理条例》（征求意见稿）简评及具体意见--十堰秦楚网十堰资讯门户网站十堰主流资讯媒体极速体育NBA直播怎么样_jrs直播的网址

　　王利彬

　　王利彬，现任中瑞均富咨询（北京）有限责任公司总经理，中国公路学会交通投融资分会副秘书长，财政部、国家发改委PPP专家库双库专家。曾就职于交通运输部科学研究院，任发展中心交通财政与金融研究部主任、PPP研究室主任，长期致力于收费公路政策研究。

　　以下为作者原文：

　　2018年12月20号，交通运输部发布了《收费公路管理条例》（修订征求意见稿，以下简称“征求意见稿”）。收费公路管理条例的修订，是关系到交通运输行业发展总体态势的重大事项，必然引起社会各界的关注。也正因如此，交通运输部对条例的修订慎之又慎，从2012年开始至今，已经三次提出修订稿并向全社会征求意见。笔者研读了征求意见稿后，对相关的理解和意见进行了整理，以期对条例修订工作尽一点绵薄之力。

　　一、修订稿的主要改进和总体理解

　　恰如《起草说明》中所述，本次提出的征求意见稿最主要的改进在于：

　　第一，考虑到财税体制改革对政府还贷路的影响，通过引入政府举债的思路，将政府还贷公路改变为政府收费公路，彻底改变了政府主导的投融资模式；

　　第二，将到期的政府收费公路与经营性收费公路纳入统借统还的管理范围，完善了政府债务的偿还机制；

　　第三，创造性的提出了养护收费的理念并明确了管理思路，为高速公路的后续发展奠定了基础；

　　第四，通过信息公开，强化了社会监督和管理，可以改善社会各界对收费公路的偏见。

　　以上几点较为妥善地解决了收费公路发展面临的主要问题，如果在修订过程中能够逐一落实，将为我国高速公路的中长期发展打下良好的基础。除了以上主要改变之外，征求意见稿还着力提高收费公路设置门槛，建立收费公路发展的刚性约束机制；提出了防范地方政府债务的明确要求；完善了统借统还制度等创新等。以上亮点纷呈，本轮征求意见稿已经不是对当前有效的《收费公路管理条例》（以下简称“条例”）的局部完善，而是一次全面的重构。对比“条例”，本轮征求意见稿在以下几方面有着不同的特点。

　　（一）体现了收费公路管辖权上收的思路

　　征求意见稿第第九、十两条明确了无论是政府收费公路还是经营性收费公路，均由省级人民政府或期授权的交通主管部门进行管辖。这可以说是对高速公路或收费公路管理体制的一次重大变革。

　　从行政等级和技术等级来看，按照修订稿的要求，收费公路必须是高速公路；修订稿的起草说明中同时提出，收费公路占公路总里程的3%左右。而根据2013年8月30日经国务院批准并正式印发的《国家公路网规划（2013-2030年）》，未来我国公路网总规模约580万公里，以3%计算的话，收费公路也就是高速公路最大规模约为17.5万公里。而规划中的国家高速公路网里程约11.8万公里，加上规划中提到的1.8万公里国家高速公路的“远期展望线”，合计约13.6万公里。也就是说，未来收费公路中，国高网的里程约占总里程的80%。考虑到高速公路快速便捷交通量大的特点，剩余的20%也应当以省级高速公路为主。

　　按照笔者的认识，国高网项目和省高网项目，其管辖权理应归集于省级人民政府，因此本次上收可以说是一次体制的进步。但需要思考的问题有三个，第一，是否考虑计划单列市的特殊体制和地位；第二，现在已经形成的省、地、县三级政府对收费公路均有管辖职责的现状，如何进行衔接；第三，在建设收费公路时，是否还有手段调动省以下地方政府的积极性。由于体制的变更实际上是对地方事权的划分，是较为深刻的改革，因而在充分考虑这些问题并认为合适的前提下，建议修改《公路法》的相关条款，直接通过法律的方式固定下来。

　　（二）弱化了对收费公路的具体形态的认识

　　当前《条例》的第五、六条的禁止条款以及第七条的收费和免费条款都表明，收费公路的形态就是在公路上设卡收费。这也给交通行业一个缓冲的余地：没有通过设卡的收费，如年票收费，通过转移支付的影子收费，以及通过提高旅游票价实现的旅游公路收入或者提高资源品价格实现的资源路收入，是否属于收费公路的范畴还有待确定。

　　修订稿虽然保留了当前《条例》的相应条款，但放在了第十七条以及更靠后的第二十八条，使读者对收费公路形态的认识难以形成，会影响对收费公路相关问题的理解。建议在定义时进行明确。

　　（三）明确了收费公路的技术等级但模糊了规模要求

　　修订稿明确提出，收费公路必须达到高速公路的技术等级。但与现有的《条例》相比，不再坚持高速公路要达到一定的建设规模（如连续三十公里以上）才能收费。此外，修订稿中不再允许独立的隧道和桥梁进行收费管理。

　　笔者理解，我国的经济社会经过几十年的发展，公路之于全社会的普遍服务水平也在不断提高，因此普通公路不再收费将是趋势。同时，制约公路网效率的瓶颈问题多数已经解决，因此独立于高速公路之外的独立隧道和桥梁的建设需求已经很少了，未来的隧道桥梁都应在高速公路路段内并达到高速公路的标准进行合并收费。因而以上修订是可以理解的。

　　存在的问题是，现实中一些路段因为地形地貌以及地质结构的限制，只能采用高速公路和普通公路插花衔接的方式修建。由于模糊了收费公路规模的要求，类似情况该如何收费，是严格的将高速公路与普通公路分开来收费，还是将项目所涉及不同技术等级的路段路当作一个项目来进行收费，，此外高速公路的连接线如何对待等，值得思考。建议将必要的连接线作为高速公路的辅助设施纳入收费公路投资范围。此外，一旦取消了普通公路的收费，则普通公路的建设筹资问题将很快突显出来，这虽然是本条例修订的内容之外，但也应充分考虑如何解决。

　　（四）关于政府收费公路存在一些认识不清

　　首先是养护性收费依据不充分。修订稿第八条中明确界定了两种收费公路，其中政府收费公路是以举债为条件界定的，债务清偿后政府收费公路的前提条件就不再存在，转为养护性收费且仍叫政府收费公路的依据略有瑕疵。建议直接定义第三种收费公路，就是对高速公路的养护性收费，不容易引起歧义。

　　其次是政府收费公路收费期限的确定存在敞口的现象。修订稿第十一条确定了政府收费公路也应当确定还债期限；第十三条规定了偿债期满的政府还债收费公路以及经营期满的经营性收费公路和处于偿债期的政府收费公路均纳入统借统还盘子。这意味着政府收费公路中，除了养护性收费外，其实还存在两种类型，一种是独立运营的偿期内的政府收费公路，另一种是纳入统借统还盘子的政府还债收费公路。多种类型的政府收费公路概念难以梳理清晰，应当仔细斟酌确定。此外，独立运营的政府收费公路，收费标准按第十五条第一款的确定，显然这一款的标准确定是对单个项目的，偿债期和收费标准的确定存在着互为条件的现象，加之到期后纳入统借统还总盘子，可能造成随意确定偿债期的现象。建议新建政府收费公路不再设期限，直接纳入统借统还，存量的政府收费公路期限届满后纳入统借统还的盘子。

　　第三，修订稿中对统一管理的政府收费公路的收费标准是统一的还是按第十五条第一款的确定，还需要认真考虑。显然第十五条第一款的标准确定是对单个项目的，统一管理的项目还没有确定标准的方式。建议对统借统还的收费标准的确定提出个思路上的方法，同时建议统借统还采用全省统一收费标准。

　　（五）收费公路规模控制是创新但应当考虑平稳过渡

　　第一，规模总量缺乏支撑。修订稿第六条第一款提出，省级政府应当确定本区域内收费公路规模，并向国务院交通运输主管部门备案。目前来看，还没有一个合适的载体对总规模进行确定。建议在区域公路网规划或高速公路网规划中进行体现并上报备案。

　　第二，新建收费公路的收支条件第六条第8波比分二款“收费公路的车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费公路”约束不合适。首先这一条款应当约束政府收费公路，而不应当约束经营性收费公路，而按我国收费公路现状，依据这一款，各省其实都无法再新建收费公路；其次经营性收费公路不新增债务，而新建政府性收费公路在建设筹资时，专项债也要求能够实现自求平衡，所以新建公路理论上说已经不增加地方政府负担，这一款实际上是对新建收费公路决策机制的不信任。根据当前我国对交通运输行业的判断，建议换一种更原则性的说法，各省应当在充分考虑存量政府收费公路收支现状的情况下，严格审核新增政府收费公路的建设资金，审慎发展收费公路。

　　（六）权益转让思路还有待理清

　　根据2017年新修订的《公路法》第六十一条，“本法第五十九条第一款第一项规定的公路中的国道收费权的转让，应当在转让协议签订之日起三十个工作日内报国务院交通主管部门备案；国道以外的其他公路收费权的转让，应当在转让协议签订之日起三十个工作日内报省、自治区、直辖市人民政府备案”。实际上《公路法》仅授权了政府收费公路的备案管理。

　　本次修订稿第二十六条又提出，转让政府收费公路、经营性公路收费权,均须进行备案，国道收费权转让报国务院交通运输主管部门备案，国道以外其他公路收费权转让报省级人民政府备案。这一规定实际上扩大了《公路法》对转让备案行为的授权。

　　按照《公路法》和本修订稿中的管理思路，对经营性公路的建设和运营均通过招标和签订协议的市场化方式进行管理，而转让却要通过行政性的备案手段管理，略显得前后思路不一致。事实上，根据第二十四条，经营性公路的转让需经过省级政府同意，且需要与省级政府重新签订经营协议，显然签订协议比备案的管理严格得多，因此在省级政府备案其实没有什么意义。而对于国道网项目，由于新建项目都没有在国务院交通运输主管部门进行审批或备案管理，建议转让也无须备案，上报信息即可。

　　二、具体修改意见

　　由于笔者知识及经验积累所限，所8bo比分网提意见主要集中于前三章的内容，具体修改意见及理由阐述如下。

　　（一）第一章总则

　　1.第二条，建议修改为：“本条例所称收费公路，是指通过依法设置收费站收取车辆通行费筹集建设、养护、管理资金的公路（含桥梁和隧道）”。理由：见第一部分第二条。

　　2.第四条最后一句，建议修改为：“鼓励追求低风险、长期限投资回报的资金（删除‘资本金’）投资收费公路”。理由：鼓励的资金不仅可以投入资本金，也可以作为其它资金投入。

　　（二）第二章收费公路的设立

　　3.第六条第一款中间部分，建议修改为：“科学合理确定本行政区域内收费公路规模，并纳入本行政区公路网规划，向国务院交通运输主管部门备案”。理由见第一部分第五条第一款。

　　4.第六条第二款，建议修改为：“各省应当在充分考虑存量政府收费公路收支现状的情况下，严格审核新增政府收费公路的建设资金，审慎发展收费公路”。理由见第一部分第五条第二款。

　　5.第七条第一款，建议修改为：“建设收费公路，应当符合高速公路技术等级要求。高速公路必要的连接线可纳入高速公路项目投资”。理由见第一部分第三条第三款。

　　6.第七条第二款，“建设收费公路，应当统筹考虑建设成本、融资和偿债能力”，建议删除。理由：本款的意思表达不清晰，而且第六条第二款已经表达了相应的意思。

　　7.第九条第一款,建议修改为：“建设、养护和运营政府收费公路，应当由省级人民政府或者其授权的部门依法确定的不以营利为目的的法人组织实施”。理由：政府收费公路的管理应当由不以营利为目的的法人管理，且本条的第二款已经表明管理单位可以通过市场的方法选择养护和运营单位，这样有利于理顺财政预算和资金拨付关系。

　　8.第十一条第一款,建议修改为：“新建政府收费公路项目的偿债期限应当综合考虑本行政区内政府收费公路的债务和利息，按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置”。理由：见第一部分第四条第二款。

　　9.第十一条第二款后半句，建议修改为：“对于30年运营期确实无法回收投资并获得合理收益（删除‘投资规模大、回报周期长’）的收费公路，经省级人民政府批准，可以超过30年”。理由：投资规模大和回报周期长均没有明确的指标，而且没有确认的主体，在此应当选择相对明确的指标，并提出确认的主体。

　　10.第十三条前半句，建议修改为：“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内（删除‘偿债期届满’）的政府收费高速公路（删除‘、经营期届满由政府收回的高速公路以及处于偿债期的政府收费高速公路’）实行统一管理”。理由：见第一部分第四条第二款。

　　11.第十五条第一款，建议修改为：“政府收费公路的收费标准，应当（删除‘根据’）综合考虑本区域统借统还收费公路的债务规模、利率水平、养护运营管理成本、当地物价水平、偿债期限以及交通流量等因素综合计算确定”。理由：见第一部分第四条第三款。

　　（三）第三章收费公路权益的转让

　　12.第二十条第二款，“政府收费公路权益划拨应当按照国有资产管理有关规定执行”，建议删除。理由：首先，转让是一个市场行为，因而政府收费公路权益划拨不是权益转让行为。其次，划拨是国有资产管理行为，不是收费公路管理行为。最后，如果专门为划拨，那么收费公路权益入资国有企业等国有资产管理行为也需要专门列示条款，超出了本条例的管理内容。

　　13.第二十条第三款，建议修改为：“收费公路资产包括公路、公路用地及公路附属设施等基础设施资产（删除‘固定资产’）和收费公路权益等无形资产”。理由：按照财政部最新的行政单位会计规定，公路实体资产入账类型为基础设施资产，不作为一般固定资产入账。

　　14.第二十二条最后，建议修改为“并依法订立经营协议（删除‘转让协议’）”。理由：政府和经营主体订立的协议应当是以经营为核心的协议而不应该是以转让为核心的协议；第二十四条使用的也是经营协议。综合考虑两者的特点，笔者建议采用“经营协议”更为恰当。

　　15.第二十三条最后，建议修改成“出让的成交价格应当符合国有资产出让的相关规定（删除‘的最低成交价以评估的价值为依据确定’）”。理由：本句意思表达不准确，首先没有“最低成交价”这一概念；其次成交价格也不是以评估价为依据确定的，而是通过公开市场竞价产生的；第三国有资产转让和评估有着一系列的管理办法，关于评估值和转让价格之间的关系应当符合相关规定即可，在本条例中不适合新做规定，而且原表述也没有明确的意思。

　　16.第二十四条第一款，“转让经营性公路收费权应当征得签订该公路经营协议的省级人民政府或者其授权的交通运输主管部门同意”，建议删除。理由：根据本第第二款，转让经营性收费公路的权益应当跟省级人民政府重新签订经营协议，省级政府同意才会签订协议，因此就没有必要专门再敲定这么一个征求同意的环节。而且本款表述的同意行为有增加审批事项的嫌疑。

　　17.第二十四条第二款，“经营性公路收费权按照规定程序转让（删除‘后’），受让者应当与省级人民政府…”。理由：签订协议是转让完成的标志，没有签订协议不能认为是转让后。

　　18.第二十五条第一款，“不得以转让为理由提高车辆通行费标准”，第二款“不得延长经营期限和以转让为理由提高车辆通行费标准”。理由：正常的收费标准调整应当是允许的，只是不能以转让为理由调整收费标准。

　　19.第二十六条前半句，修改为“转让政府收费公路（删除‘、经营性公路’）收费权,转让方应当自转让协议签订之日起30个工作日内完成备案手续”。理由：见第一部分第六条。

　　（四）其他修改意见

　　20.第二十八条第四款最前面半句，建议修改成：“基于公共利益需要，政府（删除‘提前终止经营合同、’）实施通行费减免…”。理由：提前终止合同的补偿方法应当与其它几项内容不一样，也不能用延长期限的方式进行补偿。建议专门写一款进行约定。

　　21.第四十条前半句，修改为：“政府收费公路的通行费收入、广告经营收入和服务设施经营收入、转让收费公路权益收入（删除‘以及经营性公路政府分成收入’）”。理由：经营性公路政府分成收入一般作为政府方出资人代表的投资收入进行管理，与其它几项收入的管理方式不完全一样，是否执行收支两条线也要根据情况进行判断。因此建议此处将其删除。

　　三、一点期望

　　收费公路政策支撑了交通行业发展三十多年，《收费公路管理条例》也已经出台十五年。随着我国社会经济发展以及体制改革步伐的加快，目前收费公路政策急需进行一次深刻的梳理。本次《收费公路管理条例》的修订承载着这一重大的历史使命。

　　作为一名交通人，真诚的希望通过本次条例修订，能够使交通行业统一认识，共同努力，将公路事业做得更加高效。

　　（本文属笔者个人观点，不代表任何单位和组织！）

　　作者：王利彬

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