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　　BSTRACT

　　摘要

　　政府职能是政府部门结构设计的根本依据，而不同时期经济发展情况对政府职能有着不同的要求，适宜于不同经济发展阶段的政府部门结构也就不同。本文通过分析各国政府机构改革的历史背景和发展脉络，创新“强度-跨度”政府架构分析框架，以探讨我国社会主义市场经济体制与政府机构改革的内在逻辑。同时，对于理解2018年党和国家机构改革，本文也提供了一个较有新意的视角。

　　K

　　EYWORDS

　　关键词

　　社会主义市场经济体制；政府机构改革；内在逻辑

　　A

　　UTHOR

　　作者简介

　　潘墨涛，清华大学公共管理学院博士后、国情研究院助理研究员。

　　“经济基础决定上层建筑”，作为“上层建筑”之一的政府体制必然被经济基础所决定、所影响。经济体制决定了社会所需要的政府体制，我国社会主义市场经济与近年来政府机构改革有着必然的内在联系，政府的大职能“跨度”的部门和高责任“强度”的政府体制是中国特色社会主义市场经济的必然要求。从这个角度去理解2018年党和国家机构改革，尤其是对国务院机构改革会有一个逻辑清晰的全新认识。国务院机构体制改革，其目的是转变政府职能，破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，优化政府机构设置和职能配置，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。因此它核心并不在于构建综合的部门行政框架，而在于构建符合社会主义市场经济要求的“高政府责任强度-大部门职能跨度”政府治理架构。分析我国政府机构的改革，也必须从政府责任强度、部门职能跨度两方面进行。

　　一、相关理论回顾

　　政府职能是政府部门结构设计的根本依据。瓦格纳认为，“政府职能具有进化的性质，会随着时间流逝而改变”。不同时期经济发展情况对政府职能有着不同的要求，适宜于不同经济发展阶段的政府部门结构也就不同。“为起飞创造前提条件”阶段即过渡阶段，在国家、地区范围内土地利用率提升，农业稳定迅速发展，劳动力逐步向工业转移。经济“起飞”阶段，工业革命出现，在较短时间内，一个国家和地区生产性质、经济和社会结构发生重大质变。经济发展“向成熟推进”阶段，经济在国际经济中将占有与其资源潜力相适应的地位。在这三个阶段里，一个国家或地区完成了由发展中国家向发达国家转变的经济现代化进程。相对应地，不同历史时期经济基础对政府职能结构的要求也是不一样的。

　　“为起飞创造前提条件”阶段和“起飞”阶段，资源禀赋的利用率远未达到最高，各个行业最直接有效的发展源于提高单位劳动生产率，因此行业内完全自由竞争成为理论必然要求。亚当·斯密的“守夜人政府”将这两个阶段政府的职能限定在“抵御外来侵略”、“维护社会治安”、“经办私营无利但社会需要的公共事业和公共设施”等几个“狭窄的”方面，形成“廉价政府”。受斯密、李嘉图等人的理论影响，1846年英国废除1815年颁布的《谷物法》，按照生产要素发挥最大作用的原则配置资源，自由竞争使英国经济迅速“起飞”。“向成熟推进”阶段，不断面对问题解决问题是常态，因此对于政府与市场的关系、政府应负哪些责任等问题始终存在争论，但逐步趋向一致：相对的自由竞争和适度的政府干预。最初由于“起飞”，技术革命使现有可利用的资源禀赋迅速被“兑现”，经济发展无法继续依靠各个行业内部自由竞争所实现的生产率提升而得到维持，自由竞争最终形成行业垄断。同一生产部门的不同行业相对“饱和”发展，从而形成了行业垄断之间的竞争关系。这种行业垄断之间的竞争不可能维持在“健康”程度之内，新一轮技术革命尚未形成时自由市场充斥着“零和博弈”。因此，这一阶段英国出现了福利经济学主张，霍布森主张“国家应当对生产和分配领域积极干预，通过税收政策解决社会福利问题”，庇古也强调国家干预对社会福利增加的必要性，但也并未否认自由竞争是实现资源最优配置的基本原则。在经济危机的刺激下，福利经济学对政府适度干预市场的理论迅速演变为政府全面干预市场的理论，凯恩斯就认为，“为确保充分就业所必需的中央统治，已经把传统的政府机构扩充了许多……不能让经济力量自由运用，须由政府来约束或指导”，因此，凯恩斯革命带来了资本主义世界政府职能的一次大规模扩张，政府全面干预经济活动对解决因过度竞争造成的经济危机起到了关键作用。此后，随着政府干预使经济解决了过度竞争造成的危机，过分强大的政府经济职能又开始伤害市场活力，新自由主义因此得以建立威信。哈耶克坚持自由竞争优于其他制度，但也反对政府完全不作为，“国家并不是一个束手束脚的旁观者，而是一个创立和维护有效竞争制度的积极参与者，并创造条件使竞争尽可能有效。政府应提供那些对社会有益，但由私人经营却得不偿失的服务，即作为市场经济的补充。”弗里德曼也认为政府对市场的干预应该尽可能缩小。同时期新制度经济学者从“市场失灵”和“政府失灵”两方面重新设计政府职能，这些理论上的努力都证明了一点：政府对市场的干预与市场自由竞争都应适度。

　　从上述发展阶段不同理论思想已经可以勾勒出不同经济发展阶段对政府职能的不同要求，而政府职能又决定了部门结构。理论发展中相关核心问题在于两点：在不同经济发展阶段，（1）政府对经济发展的责任应当“强”还是“弱”？（2）部门职能的权力结构跨度应当“大”还是“小”？“强”还是“弱”，即从政府的责任理解，越是负有无限责任的政府则越是“强政府”，这是由对于制约经济发展的直接现实问题市场能否自行迅速高效解决而决定的，如果不能，则需要“强政府”；“大”还是“小”，应从政府的权力理解，对资源配置权力越有限的政府则越是“大部门”，这是由究竟依靠市场还是依靠政府实现资源优化配置而决定的，如果依靠市场，则需要“大部门”。

　　二、“强度-跨度”政府架构分析框架

　　从政府职能作用“强度”和部门结构“跨度”两个角度可以设计以下分析框架（图1），即从政府责任、职能角度来分析政府的“强弱”，从对资源配置的权力角度来分析部门的“大小”。本文通过文献分析，将主要观察对象定性地置于图中大致象限位置以做比较。对于图1中各个国家定位的质性分析，是有具体基准的。“政府强度”的判断是以被普遍认为“高政府责任强度”的中国中央政府（a-a1-A）为基准的，而“部门跨度”则是以日本中央政府（J点）或英国政府（E点）为基准，原因是在OECD国家中，日本中央政府核心机构数量最少，为13个，而英国在“守夜人政府”时期的中央政府部门构成也非常“简单”。

　　Z点所处“低政府责任强度-小部门职能跨度”象限中，所谓“低政府责任强度”即“有限责任政府”，放任市场通过自由竞争自行解决发展问题；所谓“小部门职能跨度”即对资源配置拥有最大的权力，因此部门极为细化分立。这种情况并不常见，掌握最多资源配置权力却不承担解决经济运行问题责任的政府显然是“失败”的，不适宜任何基本经济体制的要求。O点所处“中政府责任强度-中部门职能跨度”象限的正中点，这种极端的情况在实际中很难定义，也无法在与基准点的比较中做相应定位，因此不在探讨对象之列。

　　J点作为基准点之一，主要以当前日本中央政府核心部门架构来为X轴“部门跨度”的极值象限——“大部门职能跨度”做定义。事实上，战后日本政府较大的三次“行政改革”也是上层建筑依据不同经济发展要求做出的不同反应，“日本的机构调整并非单纯的精简机构和压缩人员，而是依据社会经济、政治发展的总体格局，应对社会经济发展的具体进程来不断调整政府职能，在职能转变的基础上改革政府机构。”比如在20世纪50年代的“行政改革”重点强化经济企划厅、通商产业省的权力职能，目的就在于回应实现赶超先进国家的“赶超战略”的迫切要求，大规模干预市场经济。而1996年到2001年的“中央省厅再编”改革则以“建立一个适应新时代的精干、高效的行政体系”为目标，解决中央政府机构臃肿问题，推进部门整合，向地方政府放权，形成了OECD国家中最为精干的中央政府“1府12省厅”架构——“省厅由1府22省厅缩减为1府12省厅；官房、局由128个缩减为96个，缩减率为25%；科、室数由约1200个缩减为1000个，缩减率为20%；政策审议会数由76个缩减为29个，缩减了约1/6。”当然，从“责任强度”来看，日本政府处于中间位置，原因在于东亚文化圈对政府责任的定义要高于西方国家，集体主义国家社会和人民对政府更加“依赖”。

　　E点同样可以作为横轴“部门跨度”上的基准点，表明的是英国古典自由主义时期“守夜人政府”的部门架构状态。在“低政府责任强度-大部门职能跨度”象限中，理论上政府对经济发展所担负的责任几乎可以忽略，而采取权力职能跨度较大的部门体系，则表明其对资源配置的权力也相当微小，部门设置较为综合，对市场干预更少。这符合斯密、李嘉图及其他自由市场倡导者的理论，即“低政府责任强度”充分给予市场自由竞争空间，且“大部门职能跨度”不占有资源配置更多权力，宏观管理重于微观管理。比如19世纪英国废除《谷物法》，政府对市场的干预降至最低；比如撒切尔政府行政改革至今，中央政府各部维持在15个，而负责次要职能和执行职能的执行局则有97个。

　　依据图1框架，本文主要比较三个国家的中央政府机构变迁：中国、美国、苏联-俄罗斯。

　　图中“a-a1-A”向量表示新中国成立后我国中央政府部门架构的大致改革走势，其可以作为纵轴“政府强度”基准，原因在于无论经济发展到哪一阶段，中国社会对于政府所承担责任的要求都趋向于“无限化”，即中国政府始终背负着国家民族的极大希冀，去推进生产力的发展。具体来看，a点处于“高政府责任强度-小部门职能跨度”象限，是新中国成立后一段时期我国中央政府机构样态，由于全面计划经济的性质，以及经济赶超战略对国家整体资源配置向重工业倾斜的要求，政府部门职能必须是“小而细的”，以便有最大能力、权力去调配有限的生产资源。“由于资本相对昂贵，发展资本密集的重工业部门的成本是极其高昂的……如果依靠市场机制来配置资源，是不可能把投入导向重工业部门的；相反倒可能诱致轻工业为主导的工业化，从而无法实现重工业优先增长的目标。”因此，“高政府责任强度-小部门职能跨度”模式是这一时期中国政府机构的必然选择，它保持对经济发展的高度责任，并且必须掌握最大限度的资源配置权力。a1点处于“高政府责任强度-中部门职能跨度”象限，表明改革开放以来，我国政府开始推进机构改革，逐步将过度管理微观经济的政府部门裁撤、“转企转社”、整合，政府部门职能跨度逐步变宽，资源配置权力逐步收窄，同时由于开始强调市场的作用，以及对社会主义市场经济中政府责任的理解不成熟，政府责任强度有一定下滑。A点所处位置是我国当前政府机构改革的“愿景点”，即通过今后一段时期改革逐步符合“中国特色社会主义市场经济”对“上层建筑”的要求。符合社会主义市场经济要求的理想政府结构应属于“高政府责任强度-大部门职能跨度”象限。社会主义本质要求中国共产党领导下的政府必须是“无限责任政府”，因此对市场运行出现的问题必须有强力有效的解决办法；同时市场经济的本质又要求我国政府必须将资源配置的决定性权力交还市场，因此宽部门跨度的中央政府结构是必然选择。

　　图中“b-b1-B”向量表示苏联-俄罗斯的中央政府部门架构大致改革走势。其中，b点位于“高政府责任强度-大部门职能跨度”象限，主要表示1917年到1924年间苏联政府初步形成时期的基本架构模式，“1923年先后颁布《苏联劳动国防委员会条例》《苏联国家计划委员会条例》等，尤其是苏联第二部宪法的实行，最终形成了较完善的人民委员会政府体制。到1924年，苏联人民委员会下设全联盟人民委员部和联合人民委员部各五个，常设的国家委员会六个，常设的局两个和办公厅。”之后，b1点，位于“高政府责任强度-小部门职能跨度”象限，表明除了个别特殊年代和部分年代的“变革-反复”，苏联在1925年之后的中央政府部门架构呈现了多部门、小部门、高度集中的特点，符合全面计划经济体制的要求。“联共（布）十七大对苏政府体制的发展和加强、自上而下的集中领导与监督有很大影响。30年代后期，苏联政府机构设置的步伐明显加快，到1939年仅政府下属部就有34个，1940年为39个。”“‘二战’后由于进一步强调部门专业化，（苏联政府）大幅度增设机构，到1947年已有独立部58个。虽经1948年政府机构调整，到1953年斯大林逝世时，苏联部长会议仍设有57个部、委机构。”“到1967年苏联部长会议下属71个部、委，到70年代后期已发展到100个，到勃列日涅夫时期结束前夕（1982年年初）已达到110个部、委级机构。”因此，除了赫鲁晓夫时期的探索，整个苏联时期的中央政府基本架构都是符合计划经济要求的权力责任高度集中的“高政府责任强度-小部门职能跨度”架构，而俄罗斯时期的机构改革则由于“休克疗法”过渡到市场经济，因此由b1点迅速向B点转向。从1991年6月叶利钦当选总统以后开始改变中央政府部门结构，大规模减少部门数量，“改革以后，俄罗斯联邦政府独立的管理机构由以前的119个减少到了69个，具体的工作人员也减少了2500~3500名。”“苏联部长会议共有60个部，24个国家委员会，其他机构16个，共计100个中央政府部门。俄罗斯独立后，俄罗斯第一届政府仅设19个部和13个委员会及国家权力机关。”目前俄罗斯中央政府也仅仅设置了21个联邦部门和20个联邦局。

　　图中“c-c1-C”向量表示“二战”至今美国中央政府部门架构大致改革走势。c点代表美国“二战”时期罗斯福政府，处于“高政府责任强度-小部门职能跨度”象限，这种情况符合凯恩斯主义的论断，罗斯福新政时期的美国政府对市场运行出现的问题负有更大责任，且逐步收紧权力（设立更多更细化的部门）对市场进行干预。“二战”后杜鲁门政府最大的任务是政府体制的“去战时化”，因此部门裁撤整合是这一时段的重点，其内阁最终保持了11个部门，文职雇员也从1945年的381万降到1950年的196万。c1点位于“高政府责任强度-大部门职能跨度”象限，是肯尼迪、约翰逊时期美国政府结构形态，在部门数量少、职能跨度大的前提下，对社会发展依然担负较重的责任。肯尼迪和约翰逊时期略增加到14个部门，雇员至1969年微增到230万，从约翰逊总统“伟大社会”纲领开始，各项福利强化了联邦对社会的干预，联邦政府集权达到顶峰。20世纪70年代后期，经济滞涨困扰之下，里根政府开始“新公共管理”改革，80年代以后“国家权力的高潮已经过去了。”之后的克林顿政府、小布什政府时期，联邦政府部门数量基本稳定，但雇员人数逐年下降，政府持续收缩社会经济职能，其责任和资源配置权力都有所下降，因此C点可以大致准确表明当前美国中央政府基本情况。

　　利用以上框架可以对在各国已经成为一种浪潮的政府机构改革进行大致分析，并得出以下初步结论：1.在社会和市场成熟的前提下，低责任强度的政府并不一定是“失败的”，成熟的市场会更有效地配置资源，而政府所做的就是建立综合大部门职能跨度架构的体系以支持市场更好地配置资源。但对目前而言，“成功”政府的指标之一一定是“责任政府”，这是毋庸置疑的。2.无论中国、美国还是苏联-俄罗斯，都有过中央政府权力集中的时期，这是一段时间经济社会发展实际所要求的。尤其是在社会市场发展不成熟的历史阶段，政府应用其强有力的行政权力去配置资源反而可能是最有效的，但必须承担起解决经济社会发展问题的责任，既不想承担解决问题的责任又掌握绝对资源配置权力的政府很难找到成功的佐证。3.无论社会主义国家还是资本主义国家，目前各国政府机构改革的趋势基本都是向横轴“右方”发展，“大部门职能跨度”是目前世界各国政府架构的潮流，政府部门将不适宜市场经济发展的过度资源配置权让渡出来，更多履行综合的、宏观的经济社会管理职能。4.对于纵轴“政府责任强度”而言，由于各国政治文化、社会文化区别、个体与社会关系的价值差异以及具体面临问题不同，导致社会对政府所应承担责任强弱的判断不同，作为“无限责任主体”的中国共产党领导下的中国政府坚持“高责任强度”是历史和现实的必然。当然，这种“高政府责任强度-大部门职能跨度”的政府架构也是目前面对严重经济危机的西方各资本主义发达国家政府机构改革的一种方向选择，在危机中社会和市场都将“求助的目光”投向政府，在“大部门职能跨度”以保障市场根本作用的基础上要求政府承担更多解决问题的责任，也是目前西方各国政府机构改革问题的讨论热点。

　　三、社会主义市场经济与“高政府责任强度-大部门职能跨度”的内在逻辑

　　“高政府责任强度”往往是“有效”的，因此我国中央政府机构改革所要塑造的政府往往在面对自由市场运行中出现的问题时能够迅速有效地治理。无限责任的政府必须强而有力，有限责任的“契约”政府则不必对“市场失灵”担负相应责任。毫无疑问，我国政府根本上是“无限责任”的政府，对于社会经济发展肩负着不可推卸的责任，因此，“高政府责任强度”是必然选择。“大部门职能跨度”往往是“综合”的，因此近年来我国中央政府机构往往向着部门数量少而相对综合的方向改革，对市场的干预能力和决定资源配置的权力更低，但并不意味着政府能力更弱。“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这就要求我国政府机构改革必须符合“大部门职能跨度”的逻辑，放权给市场、社会、基层。

　　（一）“需求”与“供给”的逻辑

　　政府对市场的调控无非从“需求侧”和“供给侧”两个角度入手寻找办法。传统计划经济所重视的一般都是“需求侧”，即政府通过对需求进行控制或刺激来振兴产业，承担更多“计划”职能。西方政府面对危机，凯恩斯主义者甚至认为应当加强“中央机构对货币和信贷的审慎控制”，“大规模收集和发布企业相关数据……”等，政府这种“计划”职能的扩张就必然要求政府构建更多、更细化的部门，以从不同领域干预市场经济。强有力的多部门、小部门的政府架构符合更关注“需求侧”的方法论。中国特色社会主义市场经济已经进入“新常态”是我党对当前国家经济发展形势的根本判断。通过“供给侧结构性改革”来应对“新常态”的经济下行问题是我国政府明智的战略选择。将政府关注重点从经济的“需求侧”转向“供给侧”，必然要依靠市场力量配置资源，放松原本对各个行业的指导性管理转而强化宏观调控能力、强调对供给侧的监管以提高经济发展质量。因此，减少部门数量、裁减冗余职能、强化必要职能的政府部门架构是经济进入新常态、转向关注供给侧的现实要求，经济基础的供给侧结构性改革要求上层建筑实现“高政府责任强度-大部门职能跨度”模式。

　　（二）“数量”与“质量”的逻辑

　　从追求“数量”到追求“质量”，是我国社会主义市场经济不断发展成熟的标志。十九大报告明确指出，当前我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，已经不再是“人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾”。从“落后的社会生产力”到“不平衡不充分”的现实，表明目前我国发展在“数量”上已有一定积累，但在“质量”上存在“不平衡不充分”的问题，从重“数量”到重“质量”，问题矛盾的转变也必然要求政府体制进行调整。任何事业，发展初期都需要量的积累，也必然遵循亚当·斯密的经济增长逻辑——分工即效率。政府机构也是如此，在追求国家社会相关领域在“量”方面加速发展时期，必然进行高度的分工管理，在同一领域不同分工中强化政府管理力度，提高数量的绝对积累，这种权力分散、细化分工的部门管理体系是相对高效的。而当各行业“蛋糕”做大并抵近独立发展的“天花板”时，“边际效益递减”问题暴露，公共资源竞争过度，规模化发展态势形成，对发展质量要求胜过数量。此时，中央政府机构必须形成统一指挥的管理模式，优化各方面的资源配置，相互协同，避免各行其是、过度竞争导致效率锐减。因此，在经济基础较为薄弱，需要从数量上解决“从无到有”、“从少到多”的问题时，细化分工的小部门、多部门是更加高效的选择；在经济发展到一定阶段，市场更加成熟时，对数量的要求逐渐转化成对质量的要求，管得再多再细对提升质量百害而无一利，“大部门职能跨度”更为有效。

　　（三）“管理”与“服务”的逻辑

　　“管理”逻辑的基础是科学化、标准化。追求科学化、标准化就必然要求组织有强有力的微观控制能力，从人到事，越科学越标准的才越符合管理的要求。因此，传统政府多部门、小部门的架构与管理逻辑是相符的，它是工业时代的产物，凡事强调科学性、规范性，缺少人性的主张。我国政府在计划经济时期最大任务就是快速实现国家的工业化，因此政府架构也必然与之相配套，构建管理更科学规范的多部门体制。“服务”逻辑的基础是人性化。当前以管理的逻辑对经济进行硬性干预已不现实，政府被要求赋予更多的“服务”职能。公共产品内在特性之一是：当个人收入越过一定水平时，越是非必需品就变得越来越重要，人们就需要越来越多的政府服务，政府职能也必须从公共管理职能转向公共服务。我党以“为人民服务”为宗旨，社会主义的根本属性要求建设服务型政府，在这种背景下，相较于多部门微观管理式的政府架构，“大部门职能跨度”模式更适于提供更好的公共服务——中央政府能够更强有力地提供公共服务宏观政策制度供给，能够更有效地做好综合性公共产品供给；公共资源更加集中分配，避免公共服务资源“撒胡椒面”；权力能够更多下放给与服务对象“面对面”的基层政府，更多通过购买服务形式激活社会潜力。

　　（四）“指导”与“监管”的逻辑

　　无论计划经济还是市场经济，也无论市场经济成熟与否，市场运行中出现的问题只会越来越复杂多样，绝不会减少。因此，对于“无限责任政府”来说，治理这些问题的责任毫无变化，相应变化的是对于不同发展阶段、不同问题的具体手段。我国社会主义市场经济本质上是社会主义性质的，因此政府之于经济社会发展的责任是不可替代的。从全面“指导”到强化“监管”，我国政府的责任丝毫未减。在社会主义市场经济建设初期，无论政府还是市场其制度的形成都存在对计划经济制度的路径依赖，因此，社会主义市场经济所要求的政府体制改革需要一个较长的变迁过程。在新中国成立后一段时期里，市场的发展程度、空间都极为有限，在市场不成熟的“婴儿期”政府必须担负起“指导”责任。依照计划经济的要求，我国中央政府形成了典型的“高政府责任强度-小部门职能跨度”架构，这符合国民经济具体发展阶段的实情。而当生产力逐步恢复，市场成分逐步丰富的时候，我国政府就必须对结构进行调整。M.沙姆斯·哈克曾指出，目前发展中国家的重心已经逐渐转向市场，因此国家的作用“已经从直接的经济功能转变为间接地推动市场力量发展。”当前我国社会主义市场经济各要素不断趋于成熟，多余的指导必然会转变为自由发展的桎梏，“小部门职能跨度”的全面干预必然要转变为“大部门职能跨度”的适度干预。政府如何在“对市场干预的责任较重但资源配置权力较小”的前提下实现对市场的良好治理，关键问题就在于治理手段的转变——直接的“指导”转变为间接的“监管”。

　　（五）“粗放”与“精益”的逻辑

　　所谓计划经济即有规划、有计划地发展经济，政府应当应用“有形的手”对国民经济进行无微不至的干预。但碍于技术手段不足和有限理性的现实，绝对有计划地发展经济而不产生经济问题是不可能的，越试图从细枝末节出发干预市场越易在想象不到的方面造成问题，形成巨大浪费。市场经济本质则要求政府部门降低财政支出，构建节约型政府，但市场经济并不自然产生节约型政府，无论计划经济体制还是市场经济体制，克服公共财政膨胀和构建节约型政府都是重大挑战。我国从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，历经40年的“转型期”，中央政府对市场的干预体现了从“粗放”向“精益”的转变。即从过度地、不科学地、不计成本地进行计划向有限地、科学地、有效益地提供公共服务转变。当前，社会经济发展到一定阶段，为满足不断膨胀的社会公共需求，政府部门体制必然出现两种变化，一是传统意义上的“膨胀”，即机构数量、人员配置的扩大；二是机构的整合，即通过部门机构的优化配置，达到同等政府组织资源满足更多公共需求的目的。而在此基础上减少浪费，追求公共资源“投入-产出”效益，是进一步推进社会主义市场经济发展的必然要求。因此，为不断提升政府行为的精益程度，“高政府责任强度-小部门职能跨度”是行政体制的必然选择。

　　四、结论：从“高政府责任强度-大部门职能跨度”角度理解本次党和国家机构改革

　　社会主义市场经济对我国中央政府架构的要求循着以上的逻辑，我国政府机构改革也必须回应这种要求以适应经济基础和生产力发展。托尼·赛奇曾在21世纪初指出：“中国政府过于直接地干预了那些最好留给市场或市民社会的领域，没有涉足公共品理论主张大力干预的某些领域。”因此改革开放以来数次机构改革都围绕着如何充分发挥市场作用展开，减少行政权力对经济社会发展的不当干扰。从本次党和国家机构改革可见，一方面，国务院各部门通过组建、撤并、重组、优化，国务院组成部门比原来增加了1个，但正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，整体上讲，“高政府责任强度-大部门职能跨度”的模式没有改变。另一方面，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党中央通过组建“领导小组”、“委员会”等，整合原国务院个别部委职能于新的党中央部门，强化了党对政府的领导。从这个层面讲，“无限责任”的政党更加强化了政府的责任，因而如何在“市场在资源配置中起决定性作用”的情况下“更好发挥政府作用”，在“大跨度的部门职能”的基础上履行好“高强度的政府责任”就成了关键问题。总之，“高政府责任强度-大部门职能跨度”是我国社会主义市场经济对上层建筑的现实要求，它符合社会主义市场经济的本质属性。从理论上来看，推进机构改革关键在于循着上述逻辑进一步放权和守责。改革从来就是割肉，是壮士断腕，从“大部门职能跨度”角度调整部门以让渡部分权力给市场、社会，从“高政府责任强度”角度建设政府能力以更好地承担责任，是我国本次党和国家机构改革的“中轴线”。

　　本文发表于《国家行政学院学报》2018年第3期

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