生态文明体制改革实践与思考

　　生态改革办 郭 昆

　　党的十八大以来，党中央把生态文明建设摆在更加突出的战略位置，确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为新常态下深入推进生态文明建设提供了理论指导和实践指南。当前，贵州在努力补齐工业化和城镇化“两块短板”，加快产业结构调整、加大石漠化治理、实施绿色贵州建设三年行动计划的同时，根据2013年11月习总书记在听取贵州工作汇报时关于“贵州过去发展慢、欠账多，还是要保持一个较快的发展速度，要守住发展和生态两条底线”的重要指示精神，贵州省围绕长期以来在生态文明建设方面体制机制约束的问题，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，将深入推进创新型生态强省建设作为当前目标。2014年—2016年期间，省委、省政府先后出台《贵州省生态文明先行示范区实施方案》《贵州省生态文明体制改革实施方案》等一系列重要文件，加快建设绿色贵州。因此，分析贵州省生态文明建设的发展态势并提出相应对策，对加快创新型生态强省建设具有重要意义。

　　一、贵州生态文明建设的现状

　　贵州历届省委、省政府领导班子一直高度重视生态文明建设。早在上个世纪80年代，时任贵州省省委书记的胡锦涛同志亲自倡导建立了毕节试验区，主题就是“开发扶贫、生态建设、人口控制”;本世纪初，贵州省委确立了“生态立省”的战略目标;2007年4月，贵州省第十次党代会上，把“环境立省”放在首位，并将“保住青山绿水也是政绩”写入党代会报告;2013年7月，时任省委书记赵克志明确提出要把贵州打造成为全国生态文明建设先行区。党的十八大召开以来，我省坚持把加强生态文明建设作为贯彻落实科学发展观和践行“加速发展、加快转型、推动跨越”主基调的重要抓手和具体举措，坚持以生态文明理念引领经济社会发展，努力走出一条经济发展与生态保护双赢的新路子。

　　(一)现状与成效

　　自从我省全面启动推进生态文明先行示范区建设以来，就以聚焦重点难点，突出设施托底，推进改革创新为手段，以“治水、治气、治渣”三大任务为重点，坚持“治、建、改、管”四措并举，着力加强环保基础设施建设，有力支撑了全省环境质量的稳定和持续改善。当前，全省9个中心城市AQI优良天数比例平均为97.1%，与去年同比提高4.4个百分点;综合指数平均值3.45，与去年同比下降0.34。2016年上半年，全省主要河流水质总体为优，水质明显好转。79条河流151个省控断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质断面142个，占94.1%，即优良率为94.1%，比去年同期上升了10.6个百分点;Ⅳ类水质断面4个，占2.6%，比去年同期下降了3.3个百分点;Ⅴ类水质的断面2个占1.3%，比去年同期下降1.1个百分点;劣于Ⅴ类水质的断面3个，占2.0%，比去年同期下降6.2个百分点。9个中心城市的24个集中式饮用水水源地达标取水量29814.5809万吨，达标率100%;县级集中式饮用水水源地水质个数达标率98.7%，水量达标率99%，与去年同期相比个数达标率上升了1个百分点，水量达标率上升了1.3个百分点，大气、水环境质量持续向好。

　　(二)采取主要措施

　　一是着力加强生态文明建设行政管理体制改革。为切实解决生态文明建设涉及的多个部门职能交叉、职责不清的矛盾，打破生态文明建设过程中各职能部门之间的“隔板”，形成统一指挥系统，2012年底，贵阳市在原市环境保护局、市林业绿化局(市园林管理局)、市两湖一库管理局基础上整合组建全国第一家专门负责生态文明建设的组织机构——“贵阳市生态文明建设委员会”，并将市直有关部门涉及生态文明建设的相关职责划转并入，负责全市生态文明建设的统筹规划、组织协调和督促检查等工作。2013年7月，省委成立了由省委副书记任组长的省生态文明建设领导小组，统筹协调全省生态文明建设工作。2014年年初在省委全面深化改革领导小组下设立了深化生态文明体制机制改革专项组，并有省发展改革委、省环境保护厅、省国土资源厅等27个有关部门列为成员单位，统筹全省生态文明体制改革工作。

　　二是注重质量改善推进环境管理。推动以环境质量为导向的管理模式转型，构建提升质量、控制总量、防范风险的管理机制。一是落实环境保护目标责任制。以《贵州省各市(州)政府第六届环境保护目标责任书(2013年-2017年)》为基础，明确以环境质量为主的政府目标体系，明确3项指标为一票否决项，用一票否决的办法来督促地方政府强化责任，保护和持续改善环境质量。采取预警、约谈、诫勉谈话、区域限批等措施，推动地方政府落实环境保护目标责任。二是公开环境质量信息。出台《贵州省环境质量监测公示管理办法》、《贵州省城市环境空气质量月度排名及公布办法》。编发《贵州省环境质量月报》，科学、动态、适时地反映全省环境质量，倒逼各市(州)、县不断改善环境质量。三是强化质量监控。完成88个县城空气质量自动监测站、20个跨市(州)断面水质自动监测站建设，加强对大气、水环境指标的适时监测，及时客观反映环境质量，接受社会监督和为省委、省政府决策提供科学依据。

　　三是着力推进体制机制改革，构建更加有利于经济社会健康发展的环境保护制度体系。一是扎实推进生态文明体制机制改革。按照 “该放的放到位，该管的管住，该服务的服好务”的要求，为切实提高环评审批效率，将环评制度作为源头严防的具体实施手段和过程严管的依据。出台了《贵州省全面深化环评审批制度改革工作意见》;完成《贵州省八大流域生态文明制度改革工作方案》;拟定《举报环境违法行为实施奖励有关规定(暂行)》，引导社会公众参与监督。为总结改革经验。二是为保护和改善环境，促进经济社会可持续发展，有效推动各级党委、政府及有关部门加强环境保护工作，依法履行环境保护职责，进一步明确地方党委和政府环境保护主体责任，出台《贵州省环境保护督察方案》、《贵州省各级党委、政府及相关职能部门生态环境保护职责划分规定(试行)》。三是稳妥推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革，从改革环境治理基础制度入手，解决制约环境保护事业发展的机制体制障碍，标本兼治加大综合治理力度，推动环境质量改善。四是积极争取全国环境保护领域试点。通过努力，争取到生态环境损害赔偿制度改革试点省份和环保部生态环境大数据建设试点单位。拟定《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施意见》。五是积极推进排污权交易试点，认真贯彻落实《贵州省排污权交易办法》、《贵州省排污权交易指标补充规定(暂行)》。目前，已完成SO2排污权储备26家(次)2923.78吨，完成NOx排污权储备59家(次)17518.22吨;完成SO2排污权交易9家(次)22357.85吨，完成NOx排污权交易18家(次)11740.55吨。计划到2016年底，初步建立贵州省排污权交易及数据云管理系统。六是进一步深化流域水污染生态补偿试点工作。2014年以来，相继出台了《贵州省赤水河流域水污染防治生态补偿暂行办法》、《乌江流域水污染防治生态补偿办法(试行)》。按照“谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的原则，开展生态补偿工作。七是加快推进主要流域环境污染第三方治理试点工作。本着“排污者付费、市场化运作、政府引导推动”原则，在赤水河流域的茅台集团公司、习酒公司等60家公司和乌江流域47家重点企业开展环境污染第三方治理试点。八是进一步完善流域生态环境保护投融资制度。省级层面，每年安排5000万元环保专项资金，用于支持赤水河流域水污染防治和生态建设项目。将赤水河流域8个县(市)纳入中央和省财政森林生态效益补偿基金覆盖范围。同时，积极协调贵州茅台酒股份有限公司，从2014年起每年捐赠5000万元用于赤水河流域水污染防治(连续10年)。为切实加大投融资力度，启动试点地区垃圾发电、污水治理等项目环保投资融资合作。目前，赤水河流域采用BOT模式融资社会资金,会同中节能公司建设垃圾处理项目35个，污水处理项目18个。

　　四是着力协同推进环保设施项目建设，千方百计补齐设施不足这一短板。认真贯彻落实《全省环境保护攻坚行动工作方案(2016-2017年)》，深入推进环境保护12件实事、环境污染治理设施建设三年行动计划。12件实事完成总任务的75%左右，三年行动计划中火电行业大气污染治理工程、挥发性有机气体回收设施建设工程2项任务实施完成。制定印发《贵州省环境保护厅关于下达2016年渣场标准化建设工作任务的通知》和《贵州省环境保护厅关于开展2016年度渣场尾矿库标准化建设工作督查的通知》，强化督查检查力度，加大标准化渣场的建设和督促力度。截至目前，已建成20个，占年度任务的50%，在建20个，占50%。全面推动瓮安河流域环境污染整治工作，督促乌江34号泉眼深度治理二期工程和重安江发财洞污染治理三期工程的建设实施;完成赤水河流域12座水质自动监测站的建设和第三方运行工作。

　　五是着力加强污染防治，确保全省环境质量稳定并持续改善。在大气污染治理、水污染治理、土壤保护等方面的政策法规不断出台和完善。相继编制了《2016年“水十条”年度实施方案》、《贵州省2016年大气污染防治年度实施方案》;启动《贵州省土壤污染防治行动计划》编制;并完成国家下达污染物排放总量目标，目前全省化学需氧量(COD)、氨氮(NH3-N)、二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOX)四项主要污染物排放总量较去年同期分别下降1.22%、0.88%、2.73%、2.34%。

　　六是着力加强生态创建和农村环境保护，千方百计守住生态底线“最后一公里”。一是狠抓生态文明建设示范区创建。启动贵州省省级生态文明建设示范区指标体系和管理办法研究工作;完成2016年省级生态文明建设示范区创建申报。二是加强生物多样性保护，以开展水生生物加密调查、生态保护红线划定、水生生物保护与利用为重点谋划生物多样性保护重大工程，积极争取国家资金。三是加大农村环境综合整治力度，全面分析“十三五”期间我省农村环境综合整治的需求。组织梳理“十二五”时期国家级、省级农村环境综合整治项目。对部分县(市、区)开展实地督查，对项目实施进度、建设内容等实施过程中存在的问题立即指出并要求其整改。截止目前，获得中央农村节能减排资金9171万元。

　　七是着力加强环境法制保障，坚决打击和遏制环境违法犯罪。一是加强环境立法。配合省人大常委会法工委修改《贵州省大气污染防治条例》，并于9月1日正式实施。制(修)定《贵州省环境保护条例》、《贵州省水污染防治条例》、《贵州省环境影响评价条例》、立法调研计划。组织编制完成《贵州省水污染防治条例》第三方立法方案。二是加大环保执法力度。开展以打击整治“黑废水”、“黑烟囱”、“黑废渣”、“黑废油”、“黑数据”、“黑名单”等“六黑”企业为重点的环保执法“风暴”行动。截止目前，全省各级环保部门共联合公安、检察院等司法机关开展联合联动执法300余人次，联合检查企业100余家次。向各级公安机关移送适用行政拘留环境违法案件43件，行政拘留20余人，移送涉嫌环境污染犯罪案件4件;申请强制执行案件近30件，申请强制执行罚款金额200余万元。三是推动企业环境信用体系建设，制定《贵州省企业环境信用评价指标体系及计分办法》，认真落实贵州省企业环保“黑名单”制度，向社会公布第一批环境保护黑名单。

　　二、存在的问题

　　良好的生态环境是贵州有力的长板，同时也是最大的短板，在追求经济发展的同时脆弱的生态环境也最容易遭到破坏。虽然我省在生态文明建设和改革工作中取得了一定的成绩，但与省份相比，我们还有较大差距，形势还很严峻。主要表现在：生态环境承载力、环境容量对粗放式经济发展仍有一定的承受空间，虽然各地在政策层面对生态文明的响应较为积极，但环境保护仍以行政手段为主线，尚未完全转化为企业和公众的自觉行动。环境质量改善的力度、程度和进度与群众的要求仍有较大差距。

　　三、加快生态文明建设的对策

　　要加快生态文明建设，不仅要坚持新发展理念，认真贯彻落实中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等相关文件精神，还要在提升生态文明建设的内在驱动力上下功夫。具体要做到如下几点：

　　(一)强化社会各界的生态优先和生态保护意识，建设生态文化体系

　　生态文明建设是政府、企业和公众的共同责任。要推进生态文明进规划、进决策、进工厂、进社区、进农村、进课堂，建立一套生态教育机制、生态行为规范和生态消费模式，推动生态文明成为社会主流价值观，让生态文明意识成为社会各界的行动自觉，努力实现从生态治理到生态预防、从生态局部治理到生态整体治理、从生态政府管制到生态多元治理的转变。

　　(二)增强生态监管问责有效性和警示性，优化政绩考核机制

　　改变经济考核“硬”而生态考核“弱”的局面，强化生态文明建设责任并建立分类管理的政绩考核机制，把“GDP”政绩和生态文明建设政绩有机结合起来。强化《贵州省生态文明体制改革实施方案》中关于完善生态文明绩效考核和责任追究制的落实，增强生态监管问责有效性和警示性。

　　(三)发挥试点项目的示范效应，加强项目效果的跟踪评估

　　推进生态文明建设应充分发挥已有的国家级和省级示范项目的引领作用，并支持其他有条件的地区申报国家级和省级生态文明各类示范项目。加强对现有各级各类试点示范项目的效果跟踪评估，加强生态文明试验区的创建工作。建立试点示范项目效果的第三方评估机制，避免“报喜不报忧”、自吹自擂现象的发生。

　　(四)推进供给侧结构性改革，加快调转促步伐，建设生态产业体系

　　自觉践行新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，以加快调转促为主抓手，建设生态产业体系，构建节约环保的产业结构。采用先进适用节能低碳环保技术改造提升传统产业，推动战略性新兴产业和先进制造业健康发展。着力培育以文化旅游、教育培训和健康产业等为主的生态吸引型产业，积极推动以传统产业绿色升级、培育发展新兴产业和促进产业集群化、园区化为主的生态容纳型产业，不断壮大精致高效农业、现代高端农业和现代生态林业为主的生态产出型产业。

　　(五)推行企业环境信用管理制度，开展企业环境信用评级

　　建立企业履行资源环保责任的自律机制。在生产流程上，要明确绿色设计、绿色采购、绿色技术、绿色生产、绿色产品、绿色物流、绿色回收的生态责任;在运行机制上，要明确企业环境绩效评价制度、企业绿色供应链管理的生态责任，促进企业生态化建设。同时，加大对企业违法破坏生态环境行为的执法处罚力度，改变“守法成本高、违法成本低”的局面。开展企业环境信用评级，评价结果及时向社会公开，并对环保信用优良的企业在环境管理中给予倾斜与优惠政策，对污染排放严重的企业依法采取治理和处罚措施。

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